Российской Федерации необходимо предпринять дальнейшие шаги для эффективного участия в конвенционных механизмах

Подготовлено Центром содействия исследованию проблем гражданского общества «Демос»

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее ЕКПЧ) и механизм защиты прав человека (далее – конвенционный механизм), созданный на основании этого договора были признаны как Российской Федерацией, так и членами Европейского Союза. В связи с этим мы полагаем, что диалог о правах человека между Россией и ЕС непременно должен включать в себя обсуждение вопросов сотрудничества с конвенционными механизмами и их укрепления.

Сейчас взаимодействие Российской Федерации с конвенционными механизмами защиты прав и свобод человека вызывает несколько серьезных вопросов, включая:

В период подготовки к предшествующим раундам диалога о правах человека между РФ и ЕС, НКО указывали, что ратификация Российской Федерацией Протокола № 14 является необходимым условием для реализации запланированных реформ механизма защиты прав человека, созданного на основе ЕКПЧ. Несмотря на то, что Россия активно участвовала в разработке текста Протокола № 14 и подписала его 5 мая 2006 года, Государственная Дума РФ 20 декабря 2006 года отклонила закон о ратификации этого документа. Депутаты Думы, которые голосовали против ратификации, указали, что реформа ЕСПЧ, предлагаемая Протоколом № 14, ограничит право на индивидуальное обращение в ЕСПЧ.

В течение 2007 года вопрос о ратификации Протокола № 14 не появлялся в повестке Государственной Думы. После парламентских выборов декабря 2007 года и до настоящего времени Государственная Дума так и не вернулась к вопросу о ратификации Протокола № 14, несмотря на то, что некоторые депутаты, принадлежащие к парламентскому большинству, указывали, что ратификация этого документа будет в интересах России.
Реформа, направленная на укрепление ЕСПЧ может быть начата только после вступления в силу Протокола № 14, для чего необходима его ратификация Россией. Постольку, поскольку реформа ЕСПЧ затрагивает не только Россию и ее жителей, но и жителей стран ЕС, диалог о правах человека между РФ и ЕС должен включать в себя обсуждение способов ускорить процесс ратификации Протокола № 14 Российской Федерацией.

Статья 34 ЕКПЧ устанавливает право на индивидуальное обращение в Европейский Суд по правам человека и требует от государств-участников не препятствовать реализации этого права. ЕСПЧ неоднократно устанавливал случаи нарушения Россией права на индивидуальное обращение. Как следует из постановлений ЕСПЧ, заключенные и жители Чеченской сталкивались с давлением и преследованиями в связи с обращением в ЕСПЧ. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы, жаловались на препятствия в переписке с ЕСПЧ и юристами, представляющими их интересы, а также на угрозы со стороны администрации мест лишения свободы. Заявители из Чеченской Республики сталкивались не только с угрозами, но и с прямым насилием, включая убийства и насильственные исчезновения.

Необходимо отметить, что к настоящему моменту ситуация с личной безопасностью заявителей из числа жителей Чеченской Республики несколько улучшилась. Правозащитные НКО, работающие в этом регионе не фиксируют случаев физического преследования лиц, обратившихся в ЕСПЧ. Тем не менее, обратившиеся в ЕСПЧ в некоторых случаях подвергаются психологическому давлению (требования и советы отозвать жалобу) со стороны представителей местных правоохранительных органов.
Заключенные, подавшие жалобы в ЕСПЧ также сообщают о о психологическом давлении со стороны представителей администрации пенитенциарных учреждений, а иногда – других правоохранительных органов. Кроме того, действующие нормативные акты устанавливают, что заключенные направляют всю свою корреспонденцию через администрацию пенитенциарных учреждений. Такие правила создают возможность для вмешательства в право, гарантированное статьей 34 ЕКПЧ.
Право на индивидуальное обращение в ЕСПЧ является важнейшим элементом европейской системы защиты прав человека. Мы полагаем, что диалог о правах человека между Россией и ЕС должен касаться мер, необходимых для защиты обратившихся в ЕСПЧ от преследования, а также гарантий беспрепятственной переписки заключенных с этим международным органом.

Статья 38 ЕКПЧ обязует государства предоставлять необходимые условия для надлежащего рассмотрения обращений в ЕСПЧ. В некоторых случаях для обеспечения нормального рассмотрения поданного обращения требуется принятие неотложных мер, включая приостановку экстрадиции или высылки иностранцев.

Юристы и правозащитники, представляющие интересы заявителей в ЕСПЧ, отмечают, что российские власти нередко отказываются предоставлять ЕСПЧ необходимые документы, в частности – материалы уголовных дел. Эта проблема нашла отражение в целом ряде постановлений ЕСПЧ. Возможно, что эта проблема возникает из-за отсутствия четких нормативных положений, касающихся обязанностей государственных органов представлять необходимую информацию и документацию Уполномоченному представителю РФ в ЕСПЧ.

В то время как Россия обычно исполняет предварительные меры, назначенные ЕСПЧ, по делам, касающимся медицинской помощи заключенным, большую озабоченность вызывает невыполнение российскими властями требований ЕСПЧ о приостановке высылки или выдачи иностранцев до окончания разбирательства их обращения в ЕСПЧ. Например, граждане Узбекистана Муминов и Камалиев в октябре 2006 и декабре 2007 соответственно были переданы в Узбекистан несмотря на запрос ЕСПЧ о приостановке передачи. Власти РФ объяснили, что это случилось из—за того, что у Уполномоченного представителя РФ в ЕСПЧ не было достаточно времени, чтобы предотвратить депортацию. Принимая во внимание возможности, предоставляемые современными технологиями в сфере коммуникаций, подобный аргумент не выглядит убедительным (необходимо отметить, что с момента получения запроса ЕСПЧ российскими властями до момента депортации Камалиева прошло 6 часов). Российские власти имеют возможность и должны организовать коммуникацию и взаимодействие между Уполномоченным представителем РФ в ЕСПЧ и другими государственными органами таким образом, чтобы обеспечить своевременную реализацию предварительных мер, предписываемых ЕСПЧ.

Сотрудничество государств-участников ЕКПЧ с Европейским Судом по правам человека является важной гарантией успешной работы этого механизма защиты прав и свобод. По этой причине диалог о правах человека между РФ и ЕС должен включать в себя обсуждение того, какие процедуры должны быть созданы на национальном уровне, чтобы обеспечить взаимодействие с ЕСПЧ и имплементацию предварительных мер. 

В период подготовки к предшествующим раундам диалога о правах человека между РФ и ЕС, НКО указывали, что хотя Россия предпринимает определенные усилия по исполнению решений ЕСПЧ, эти усилия не систематичны и не всегда в должной степени скоординированы. В результате, Россия не всегда должным образом реализует индивидуальные и общие меры, вытекающие из решений ЕСПЧ. Эта ситуация может объяснятся отсутствием законодательных положений и механизмов, обеспечивающих разработку индивидуальных мер и мер общего характера и контроль за эффективностью их исполнения.

В течение полугода, прошедшего после последнего раунда диалога о правах человека между РФ и ЕС власти РФ не предприняли шагов по созданию эффективной системы исполнения решений ЕСПЧ. Не существует порядка официальной публикации решений ЕСПЧ. В отсутствие официально опубликованных текстов постановлений сложно обеспечить их эффективное исполнение в рамках национальных правовых процедур. Государственные стандарты юридического образования и профессиональной подготовки не включают в себя изучение ЕКПЧ и прецедентов ЕСПЧ, в то время как нехватка соответствующих специалистов среди судей, чиновников и практикующих юристов препятствует эффективному исполнению решений ЕСПЧ.
Недавно Уполномоченный представитель Российской Федерации в ЕСПЧ заявила, что в России отсутствуют процедуры и механизмы, которые обеспечивали бы своевременную коррекцию законодательства в соответствии с решениями ЕСПЧ. Соглашаясь с этим заявлением мы также хотели бы отметить, что в России также отсутствуют нормы, распределяющие ответственность за исполнение решений ЕСПЧ между государственными органами, а также отсутствует механизм координации деятельности различных структур, направленной на исполнение решений ЕСПЧ. В результате, усилия по исполнению решений ЕСПЧ недостаточно взаимосвязаны и органы исполнительной и судебной власти стремятся переложить всю ответственность за исполнение решений на законодателя. 
В феврале 2007 года Верховный Суд РФ направил в Государственную думу законопроект, предполагающий среди ряда других инноваций включение в Гражданский процессуальный кодекс норму, позволяющую пересмотреть вступившее в законную силу решение национального суда, если это необходимо для исполнения решений ЕСПЧ по данному делу. Государственная Дума в ноябре 2007 года приняла данный законопроект за исключением тех положений, которые должны были создать правовые основания для принятия в рамках гражданского процесса индивидуальных мер, вытекающих из решений ЕСПЧ. Причины такого решения парламентариев неизвестны. Однако отсутствие указанных законодательных положений будет по прежнему препятствовать эффективному исполнению решений ЕСПЧ в части индивидуальных мер.

До настоящего момента не создана эффективная система мониторинга исполнения актов и инструкций, принятых во исполнение решений ЕСПЧ. Отсутствие контроля позволяет чиновникам нижнего звена сохранять практики, приводящие к нарушению ЕКПЧ, и избегать надлежащего исполнения индивидуальных мер, вытекающих из решений ЕСПЧ.
Дискуссии, происходящие в рамках Совета Европы, показывают, что эффективное исполнение решений ЕСПЧ является важным вопросом защиты прав человека не только в России, но и в целом ряде других стран Европы. В то же время часть европейских стран (включая членов ЕС) имеет положительный опыт в этой сфере. Следовательно, способы обеспечить эффективное исполнение решений ЕСПЧ должны обсуждаться в рамках диалога о правах человека между Россией и ЕС.

источник: Центр содействия исследованию проблем гражданского общества «Демос»